Publikasjon

Tittel Evaluering av forsøk med ny forvaltningsordning for motorferdsel i utmark
Undertittel Sluttrapport
Forfattere Skår, M. & Østdahl, T.
År 2005
Kilde NINA Rapport 90: 72 pp.
ISBN, ISSN 82-426-1634-5 1504-3312
Referat

Miljøverndepartementet inviterte i år 2000 åtte kommuner (Sirdal, Vinje, Stor-Elvdal, Lom, Røros, Hattfjelldal, Fauske og Kautokeino) til å være med på et 3-årig forsøk for å prøve ut nye måter å praktisere motorferdselloven på. Dette ble senere forlenget til 01.05.2005, som er sammenfallende med evalueringsperioden. Selve forsøksperioden er forlenget med ytterligere to år. Kun Fauske, Hattfjelldal, Vinje og Sirdal har hatt så mange som tre praktiseringssesonger. Beklageligvis meldte Kautokeino seg ut av forsøket undervegs. Et hovedelement i forsøket er å kople motorferdselpolitikken til ordinære, lokale planvedtak og planprosesser etter plan- og bygningsloven. På denne måten ønsker en å se om motorferdselpolitikken kan bli mer helhetlig enn i dag. Forsøket innebærer at kommunene sonerer sitt areal med hensyn til om og hvor motorferdsel skal tillates. I soner hvor det tillates motorferdsel skal denne skje i løyper/traseer, og bare i områder der miljøbelastningene (i videste betydning) blir minimale. Forsøket gir mulighet for å etablere egne løyper for rekreasjonsformål. Dette innebærer en utvidelse av tillatte formål for motorisert ferdsel i forhold til tidligere. I Kautokeino eksisterte slike løyper før forsøket ble satt i gang, og delvis i Fauske og Hattfjelldal som begge hadde isfiskeløyper forut for forsøket. Å legge ut rekreasjonsløyper kan synes vanskelig å forene med målsettingen om å redusere støy og trafikkbelastningen totalt sett. Det gjelder egne vedtekter for forsøket. Det gjøres delvis unntak fra motorferdselloven (se kapittel 1). Denne ferdselen reguleres i forsøket gjennom arealdelen i kommuneplanen og utfyllende bestemmelser til denne. I forkant av forsøket hadde presset for liberalisering av lovverket vært sterkt, mens ønsket om sterkere nasjonal styring av motorferdselforvaltning og praktisering også var til stede. Denne interessemotsetningen gjenspeiles i forsøket. I utgangspunktet gis det ingen begrensninger til hvilke formål motorferdsel kan tillates for, men motorferdsellovens formålsbestemmelse1 gjelder imidlertid uavkortet. Samtidig får kommunene større myndighet etter motorferdselloven. Datakilder Vi har valgt å benytte et bredt spekter av metoder og datakilder i evalueringsarbeidet. De viktigste datakildene har vært: kommunale sakspapirer og kommunedelplanene for motorferdsel, gjennomgang av høringsuttalelser, intervjuer med kommunene, telefonintervjuer med representanter for et bredt utvalg av interesseorganisasjoner i kommunene, lensmannsetaten, fylkeskommunen og fylkesmannens miljøvernavdeling. I tillegg er det gjennomført et eget registreringsopplegg for feltregistrering av omfang av motorisert ferdsel i samarbeid med SNO, spørreundersøkelse til et representativt utvalg av befolkningen i 4 av forsøkskommunene, deltakelse på kommunesamlinger og analyse av nasjonal og kommunevis kjøretøystatistikk. 1 Motorferdsellovens formålsparagraf lyder slik: § 1. Formålet med denne lov er ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdselen i utmark og vassdrag med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen. Vi har valgt å dokumentere erfaringer fra hver enkelt kommune i en egen rapport (Østdahl og Skår 2005). Ellers er det utarbeidet en statusrapport (Østdahl og Skår 2002) og tre delrapporter som beskriver og oppsummerer oppsynets registreringsarbeid av kjøreomfang gjennom forsøksperioden (Skår og Østdahl 2003, Østdahl og Skår 2004 og Østdahl og Skår 2005). Vi har i evalueringsarbeidet valgt å splitte opp formålsparagrafen i forsøket i seks delmål, som danner basis for innholdet i evalueringen. I denne sluttrapporten vil vi gjøre rede for samlete vurderinger av de enkelte delmålene for forsøket. I tillegg har vi valgt å behandle noen viktige tema for seg som vi ikke synes dekkes av delmålene; dette gjelder innsigelsesinstituttets rolle, leiekjøring, motorisert ferdsel som næringsutvikling, nærmere om plan- og bygningsloven, hytteproblematikk og rekreasjonsløyper. Delmål 1: Å redusere støy- og trafikkbelastningen totalt sett Delmål 2: Å redusere motorferdselen i de mest sårbare områder til et minimum Delmål 3: Å sikre en mer helhetlig vurdering av alle berørte interesser i saker om motorferdsel i utmark og vassdrag Delmål 4: Å medvirke til at behandling og praktisering av motorferdselsaker blir mer demokratisk Delmål 5: Å medvirke til at behandling og praktisering av motorferdselsaker blir mer effektiv Delmål 6: Å medvirke til at behandling og praktisering av motorferdselsaker blir mer forutsigbar Delmål 1: Hovedfunn: Vedtektene i forsøket har ikke resultert i redusert støy- og trafikkbelastning totalt sett, fordi nye kjøreformål er innført. Mye av den tidligere ulovlige kjøringen har gjennom forsøket blitt lovlig i rekreasjonsløyper. Arealsoneringen og kjøringen i løyper har hatt en kanaliseringseffekt. Nye kjøreformål som rekreasjonskjøring, guida turer og vannhenting under opphold på hytte har bidratt til å øke omfanget av kjøring. I Hattfjelldal og Vinje har denne kjøringen er-stattet mye av det som tidligere foregikk som ulovlig kjøring. I Fauske har den åpne turistløypa ført til sterk vekst i kjøreomfanget i dette området. Stor-Elvdal har kun praktisert nye bestemmelser en vintersesong, men rekreasjonskjøring i løypa på Koppangkjølen er et nytt kjørefomål som kommer i tillegg til tidligere praksis. Omfanget av ulovlig kjøring er blitt redusert. Hovedårsaken til dette er at rekreasjons-kjøring delvis er gjort lovlig og at kjøringen i større grad enn tidligere er blitt kanalisert til løyper/faste kjøretraseer. Dette gjør at den opplevde støy- og trafikkbelastningen i mange tilfeller er redusert (for eksempel kjøring i tettbebyggelse, kjøring på natta og kjøring i skiløyper). I noen tilfeller har støy- og trafikkbelastningen økt i avgrensede områder. I Vinje og Stor-Elvdal er bruken av rekreasjonsløypene begrenset til innenbygds medlemmer i skuterklubbene gjennom grunneieravtaler. Forsøket gir dermed ingen erfaringer på hva det vil si å legge ut åpne rekreasjonsløyper i befolkningstette områder i Sør-Norge. Forsøket har heller ikke gitt erfaringer omkring effekter av å legge ut rekreasjonsløyper gjennom flere kommuner, noe som fort vil bli et spørsmål hvis forsøksvedtektene blir gjeldende nasjonalt. Kommuner med henholdsvis stort og lite omfang på skuterkjøring før forsøket har i stor grad videreført sin tidligere praksis inn i bestemmelsene for forsøket. Omfanget av kjøring har dermed generelt sett endret seg mindre pga forsøket enn det en kunne forventet på forhånd. I forsøket har de grepene som er gjort for å stramme inn på bestemmelsene for snøskuterkjøring møtt stor motstand i planprosessen både i form av høringsuttalelser og i den politiske behandlingen av planene. Forsøket viser at det er svært vanskelig å erstatte etablert privat snøskuterkjøring med leiekjøring. Derfor er det svært viktig å få etablert gode leiekjøringsordinger før det etablerer seg praksis på privat transport, for eksempel i hytteområder. Vesentlige liberaliseringer som har vært i strid med nasjonale og viktige regionale interesser er stoppet gjennom innsigelser fra statlige sektormyndigheter. Forsøket har i liten grad påvirket omfanget av barmarkskjøring (Kautokeino har ikke prak-tisert etter nye regler). Bestemmelsene som kommunene har laget for denne typen kjøring i forsøket er i stor grad en direkte videreføring av regelveket slik det var før forsøket startet. Det er en klar nasjonal trend at antallet registrerte snøskutere og terrengkjøretøy i kommunene øker, men at vekstraten er høyere for barmarkskjøretøy enn for snøskutere. Dette gjelder også forsøkskommunene. Forsøkskommunene har utarbeidet egne bestemmelser for luft- og motorfartøy. Spesielt for luftfartøy er det svært varierende med gjennomgående liten detaljeringsgrad på bestemmelsene. Saksbehandler sitter derfor med stor myndighet. Omfanget på lufttrafikk hjemlet i de kommunale bestemmelsene er begrenset i alle forsøkskommunene, men størst i kommuner med mye transport i forbindelse med hytteutbygging, kraftverksoppsyn og jaktuttak. De kommunale bestemmelsene for bruk av motorfartøy begrenser trafikken til spesielle vann og motorstørrelse. Økt trafikk, større båter og dermed økt forstyrrelse er et økende problem i flertallet av de sørnorske forsøkskommunene. Delmål 2: Hovedfunn: Vedtektene i forsøket har resultert i reduksjon av kjøring i sårbare områder, men kjøringen i slike områder har neppe nådd noen minimumsgrense. For å kunne besvare denne målsettingen på en grundig måte måtte kommunenes areal være kartlagt i forhold til sårbarhet. Dette var i varierende grad oppfylt ved inngangen til forsøket. Dårligst stilt var Kautokeino. Forsøket viser at lokalkunnskap har vært viktig i arealsoneringa i tillegg til bruk av kartlagt verna areal, reindriftskart, viltkart og kartlegging av sårbare områder i Lom, vedtatt 1992. Kartlegginga av naturtyper/biomangfold har vært varierende og vanskelig å implementere i arealsoneringa. Dårlig plangrunnlag spesielt angående friluftslivsinteresser har vanskeliggjort hensyn til denne interessen i arealsoneringa. Forsøket viser også at et tilfredsstillende plangrunnlag ikke nødvendigvis er nok for å gjøre en grundig arealsonering som tar hensyn til sårbare områder. Motorferdsel er et konfliktfylt tema der mange interesser må måles opp mot hverandre i den kommunale planprosessen. Fylkesmannens miljøvernavdeling har spilt en viktig rolle i forhold til å kvalitetssikre hensynet til sårbare områder. Forsøket har hatt mest positive effekter når det gjelder å sikre hensynet til viktige viltbiotoper og hensynet til næringsinteresser, i første rekke tamreindrift. Hensynet til verneområder synes også godt ivaretatt. Men gjennom naturvernloven var motorisert ferdsel i stor grad kanalisert bort fra verneområdene allerede før forsøket startet. Forsøket har hatt positive effekter på støyplager i sentrums- og boligområder og flere friluftsområder, men dette er også en effekt av forbudet mot kjøring på offentlig veg som kom i 2001. Støyplager fra snøskuterkjøring i hytteområder og i friluftsområder nær hytteområder er ikke blitt mindre, men flere steder større. I en minimumsgrense legger vi å fjerne all kjøring som ikke er direkte hjemlet i loven (kjøring i næringsøyemed, oppsyn, militærøvelser etc.). I tillegg er nødvendig frakt av ved hjemlet direkte i forsøkets vedtekter, men her er det mulig å sette sterke begrensninger i sårbare områder. Dette er delvis gjort. Ulovlig kjøring foregår fremdeles også i de sårbare områdene til tross for arealsonering og etablering av løyper for rekreasjonskjøring. Ulovlig kjøring, dispensasjoner og for dårlig hensyn til sårbarhet i bestemmelsene gjør at vi ikke vurderer den oppnådde reduksjonen av kjøreomfang i sårbare områder til å ha nådd et minimumsnivå. Delmål 3: Hovedfunn: Forsøket viser at plan- og bygningslovens prosedyrer for kommuneplanlegging til en viss grad sikrer en helhetlig vurdering av berørte interesser Berørte interesser i alle forsøkskommuner har i større grad enn tidligere blitt trukket inn i planprosessen, i tråd med plan- og bygningslovens bestemmelser om samarbeid, samråd og saksbehandling. Forsøket viser likevel at grunnlaget for aktiv medvirkning av berørte interesser er svært forskjellig fra kommune til kommune, og at berørte interesser i varierende grad har deltatt i planprosessene. Alle forsøkskommunene understreker at det er svært ressurskrevende å gå utover plan- og bygningslovens minimumskrav til informasjon og medvirkning. Muligheten til medvirkning gir også mulighet til at sterke pressgrupper når fram med sine krav. Forsøket viser at de velorganiserte snøskuterinteressene har hatt stor innflytelse på kommuneplanene i flertallet av kommunene, men deres interesser har ikke nådd fram i Sirdal og Røros. Natur, miljø – og friluftslivsinteressene er dårlig organisert på lokalt nivå. Deres interesser er sikret først og fremst gjennom fylkesmannens miljøvernavdeling og bare delvis gjennom regionalt eller lokalt engasjement fra frivillige organisasjoner. Reiselivsinteressene er ivaretatt i størst grad i Fauske og Hattfjelldal på grunn av kommunal satsing på snøskuterturisme. Reindriftsnæringa har hatt stor innflytelse på kommunedelplanene i alle berørte kommuner. Grunneierinteressene er styrket gjennom forsøksordningen. Selv om forsøksprosjektet innebærer større grad av lokal myndighet enn tidligere, er også forsøkskommunene, gjennom plan- og bygningsloven, forpliktet til å ta hensyn til overordnete statlige eller regionale interesser i planleggingen. Fylkesmannens miljøvernavdeling og områdestyrene for reindriftsforvaltning fremmet innsigelse på utkastene til kommunedelplaner for motorferdsel i seks av de åtte forsøkskommunene. Uten sektormyndighetenes/fylkeskommunens medvirkning i forsøket ville ikke forsøksvedtektene sikret en lokal motorferdselforvaltning i tråd med nasjonale lovgivning og politiske føringer. Delmål 4: Hovedfunn: Vedtektene har medvirket til at behandling og praktisering av motorferdselsaker har blitt mer demokratisk. Gjennom planprosessen og i høringsrunden har berørte parter hatt større muligheter til å bli hørt enn tidligere. Kommunedelplanene er i stor grad et produkt av helhetlige, faglige vurderinger der politikernes og andre interessegruppers innflytelse har vært reell. På denne bakgrunn oppfatter både saksbehandlere og brukere at motorferdselsaker i praktiseringsperioden har blitt fattet på et mer demokratisk grunnlag enn tidligere. Forsøket viser likevel at interessegrupper i ulik grad har hatt innflytelse på kommunedelplanene. Grunneierinteresser, snøskuterinteresser og næringsinteresser er i stor grad ivaretatt av lokale organisasjoner. Natur, miljø – og friluftsinteressene er ofte dårlig organisert på lokalt nivå, og derfor avhengig av at kommuneadministrasjonen, statlige sektormyndigheter/ fylkeskommunen eller interesseorganisasjonenes fylkeslag ivaretar disse. Delmål 5: Hovedfunn: I forsøkskommuner som har praktisert flere sesonger har saksbehandlingstida blitt nedkortet. I de andre kommunene antar vi at dette vil skje over tid. Forsøket innebærer en delegering av saksbehandling fra tidligere politisk nivå (tidligere dispensasjonsbehandling) til administrativ saksbehandling. Årsaken til dette er at flere kjøreformål nå er direkte hjemlet i bestemmelsene, og tillates etter søknad eller tillates uten søknad. Dette nedkorter saksbehandlingstida fordi administrativ saksbehandling er mindre arbeidskrevende enn forberedelse til politisk behandling, og nedkorter dessuten saksbehandlingstida for politikerne. Gevinsten er selvsagt størst i de kommunene som i utgangspunktet hadde flest saker å behandle. Flere kommuner velger fortsatt å forutsette en eller annen form for søknadsbehandling på flere formål for å ha større kontroll over motorferdselen i utmark. Delmål 6: Hovedfunn: Forsøket viser økt forutsigbarhet i saksbehandlingen, men vi mangler kunnskap om dette i flere kommuner pga kort praktisering av regelverk. De kommunale bestemmelsene skal i prinsippet dekke alle motorferdselformål. Hvis de kommunale bestemmelsene er tydelige og innbyggerne er informert om reglene, skal i prinsippet ingenting ligge i vegen for en forutsigbar saksbehandling. Likevel viser det seg at de kommunale bestemmelsene fort blir noe kompliserte, og ikke nødvendigvise like tydelige for de som ikke har vært involvert i utformingen av dem. Plankartet er et egnet medium å henvise til for å vise bakgrunnen for utfall av saksbehandling. En innkjøringsperiode har vært nødvendig for å informere om regelverk og evt gjøre justeringer i bestemmelsene som øker forutsigbarheten for innbyggerne. Flertallet av forsøkskommunene har unngått å angi arealkategori motorferdsel i kombinasjon med en eller flere andre arealkategorier. Et viktig spørsmål er om disse delplanene da har en juridisk bindende eller retningsgivende status, og vi ser et behov for at arealkategoriene i plan og bygningsloven må tilpasses motorferdsel som tema.
Oppdragsgiver Miljøverndepartementet.

Kontakt

Norsk institutt for naturforskning
Biblioteket
N-7485 TRONDHEIM
  Tlf. +47 404 69 176
  Fax. +47 73 80 14 01
  e-post: biblioteket@nina.no